矿业权属性的法律分析与实践探讨

江西明实律师事务所   张海水

提要：《物权法》的颁布施行明确了探矿权、采矿权的用益物权属性，但《矿产资源法》及相关行政法规关于探矿权、采矿权的取得、流转方面的法律规定却明显地体现着行政许可的色彩，故对探矿权采矿权的法律保护既要依循物权保护原则，还应该兼顾其行政特许权利的性质。探矿权的终极目的在于取得采矿权，而采矿权的实质等同于国家让渡矿产资源所有权。探矿权采矿权存在着用益物权所不能涵盖的特定秉性，矿产资源的物的拟制性、耗竭性决定着探矿权采矿权的权利属性。人们对探矿权采矿权客体——矿产资源——认识上的客观限制，导致矿权价值的不确定性，这对于矿权实践产生诸多特殊影响。矿权实施对于土地的利用与现行法律体系下土地使用权的取得需要有效的途径相互对接。有些现实问题有待通过立法的进一步完善加以解决。

关键词：矿业权  用益物权 行政许可 矿权价值 矿权与土地使用权

正  文

《物权法》明确了探矿权、采矿权的用益物权属性。而《矿产资源法》关于探矿权、采矿权的取得、流转方面的规定，虽然也部分体现出民事权利私权属性，却更突出地强调行政强制许可及法律管制。有鉴于这样的法律现实，仍然有必要探究分析探矿权采矿权法律属性的本质及各方面，以便正确认识、从而有效维护矿业权及其市场交易秩序。本文结合多年矿业权法律实践的思考，提出对矿业权权属法律性质的理解，并就部分实务现象提出分析解决意见，以期与专家同仁共同促进对此的研究与探讨。

一、有关矿业权属性的现行法律规定

《物权法》第一百二十三条规定，依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。对依法取得的探矿权、采矿权的法律保护被列入《物权法》用益物权编的一般规定中，这样的立法体例赋予了探矿权、采矿权同土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权同样的用益物权属性。

一般地说，物权法对物权的保护贯穿于物权的设立、变更、转让和消灭的全部环节与过程，但《物权法》第一百二十三条规定似乎将探矿权、采矿权的取得这一环节交给了其他法律来规范，这即是《矿产资源法》的任务之一。

对于矿业权的取得，《矿产资源法》实行行政许可及有偿取得制度。《矿产资源法》规定，勘查、开采矿产资源，必须依法申请，经行政机关审查批准同意后，交纳矿权使用费，行政机关颁发勘查许可证、采矿许可证后取得探矿权、采矿权。

对于矿业权的转让，《矿产资源法》实行限制转让与转让许可制度。探矿权在完成规定的最低勘查投入后经批准可以转让；采矿权则只能因企业合并、分立、合资、合作经营、企业产权变更等情形经批准转让，这样的规定实际上意味着采矿权不得独立转让，只能通过作价投资、企业法人变更的方式变更权利人主体。《矿产资源法》同时规定“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”，这无疑是笼统地禁止转让，从市场经济的角度来说，理性的交易必是牟利的，不得牟利那就是禁止买卖转让。

这些法律规定反映，矿业权的源头取得更明显地体现行政特许的权力配置因素，矿业权权利的处置也受到严格的行政管制。如此，为什么仍将其界定为一种用益物权，而不作为行政特许经营权对待？

行政许可，是行政机关基于对社会公共事务的管理职权，依据法律规定的程序与条件，对符合条件的公民、法人授予从事特定行为的资格，属于一种政权行为，是公权力的行使。行政特许经营权取得的根基源自于行政管理权这一国家公权力，而行使国家公权力的行政行为及其行为结果是不能交易的。从这一原则立论，可以说，凡通过交易取得并可以通过交易让渡出去的权利不属于行政特许经营权。1997年修订的《刑法》第二百二十五条将买卖经营许可证或批准文件的行为规定为扰乱市场秩序的非法经营行为，情节严重的，应予追究刑事责任。2004年7月1日施行的《行政许可法》第九条规定略有变化，该法规定依法取得的行政许可，除法律法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。这似乎预示着立法理论、精神的某种变迁与演进。但即便如此，没有被具体的法律法规明确规定为可以转让的行政许可是不可转让的，这仍然毫无疑义。虽然必须经行政机关批准，但矿业权的取得最终需要支付价款，通过实质交易取得；虽然实行严格管制，但现行法律终究是允许矿业权转让的，这似乎决定着矿业权的法律属性不能被界定为行政特许经营权。虽然必须经过行政审批，但行政审批不是矿业权取得的充分条件，并不是经过审批就已经取得矿业权，探矿权、采矿权的审批仅仅是对有偿取得这一权利的主体资格的许可，探矿权、采矿权申请人获得审批许可后缴纳矿权使用费才能取得矿权，权利的最终取得取决于价款的支付。（注①）正是这一交易实质的存在，根本上体现出探矿权、采矿权的民事权利本性，据此而将探矿权、采矿权界定为用益物权才具有了正当合理性基础。

但仅仅将探矿权、采矿权视为用益物权，并不完全符合其内在本性，从而也就将造成经济法律实务中的诸多困惑。

二、矿业权的内在本性

矿业权包括探矿权与采矿权。探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内勘查矿产资源的权利；采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。探矿权与采矿权无疑都依附于国家矿产资源所有权而存在，那么，矿产资源的特性就在基础意义上决定了矿业权的本性。

矿产资源的特性在于其财产拟制性与物质形态的耗竭性。作为国家所有权标的物，矿产资源是一种抽象概念意义上的拟制物，而非可以直接据以使用的具体的特定物，矿产资源待开发成为矿产品后才特定化为具有使用价值的物，矿产资源作为一种法律概念上的物，不具有使用权能，所以说它是拟制物。矿产资源的价值实现是以自身灭失为特征的，矿产资源要实现使用价值，一旦开采成为矿产品，那么作为法律意义上所有权标的物的矿产资源就不复存在，所有权标的物既已灭失，所有权自然消灭，那么用益物权将何所依附呢？

地质勘探使国家作为矿产资源所有权人得以进一步认知、掌握其所有物的价值，探矿权人的探矿行为帮助国家所有权人了解其物，从这一角度出发，作为矿产资源所有权人的国家应该向地质勘探人支付报酬。探矿权的设立，将探矿权人的应得报酬转化为优先取得采矿权，这样，探矿权人勘探行为的回报变得不确定而具有了风险性。优先采矿权的取得实为探矿权的核心价值，也应该是法律设立探矿权的根本现实经济基础，否则，没有优先取得采矿权的权利，探矿权的设立没有任何必要，因为，抽去优先取得采矿权的内容，探矿权毫无价值。

而采矿权的实质其实就是矿产资源所有权的一种让渡方式。通过采矿权的取得和行使，矿产资源被开采成为矿产品，这时，矿产资源作为法律意义上的所有权客体不复存在，矿产资源的国家所有权自然亦随同消失，采矿权人实际上受让了矿产资源的国家所有权，将其转化为采矿权人的矿产品所有权。（注②）从这个角度讲，采矿权不仅仅是依附性的用益物权，而具有了自立性的所有权属性。

如此说来，矿产资源所有权不具备使用权能，为实现其使用价值而设立的采矿权的行使又反而灭失了矿产资源所有权本身，这实在不是仅仅所有权与用益物权的关系可以完全解释清楚的。我国现行法律规制下，探矿权、采矿权的取得既是国家基于矿产资源所有权人行使所有权的行为，也是国家对经济社会事务履行公共管理职责的行政行为，因此，要说探矿权采矿权是一种用益物权，它也是伴随着行政特许而取得的用益物权，行政特许的因素致使其并不仅仅只是一种用益物权。这导致探矿权采矿权与建设用地使用权的性质大相异趣。

三、矿业权与建设用地使用权的比较分析

1、标的物特性不同。

作为矿权标的物的矿产资源不是具体特定的物，只是拟制物；土地却无疑是实实在在的可用物。矿产资源随着采矿权的行使而耗竭，土地却是永久存续的。永续存在的土地所有权能够背负依附于其上的各类用益物权，而不断耗竭的矿产资源所有权如何于自身灭失的同时承载用益物权呢？所谓“皮之不存，毛将焉附” 。

2、权利取得基础不同。

虽然建设用地使用权取得过程中也伴随行政许可因素，但加于建设用地使用权上的行政许可是对土地用途管制、建设规划审批等公共管理事项而设立，是对土地使用权行使的行政管制，并非对建设用地使用权取得的许可，这些行政许可事项作为确定建设用地使用权内容的一部分载入国家与土地使用权人双方合同之中，土地使用权的取得完全依据土地出让合同约定，凭土地使用权出让合同办理土地使用权登记手续，取得建设用地使用权，并不需要行政许可取得。

行政机关颁发勘查许可证、采矿许可证后才能取得探矿权、采矿权。这里，行政许可是直接针对权利授予本身的，国家基于行政管理权而授予探矿权、采矿权，并不仅仅基于所有权而设立用益物权。

3、权利属性不同

国家仅仅依土地所有人身份于其土地不动产上设立用益物权，以订立土地使用权出让合同的交易形式就可以设立土地使用权。土地使用权的出让属于民事行为，建设用地使用权的属性为民事权利，依法取得的建设用地使用权可以直接作价与他人合资合作开发，在不改变土地用途、建设规划指标等合同内容的基础上可以自由转让，不须经过行政审批。

但探矿权采矿权却是国家首先基于行政管理的权力选择授予对象、进而依凭矿产资源所有权人的权利收取矿业权使用费、与矿业权人进行交易达成一致、又以颁发行政许可的形式授予矿业权，从而形成矿业权的行政许可与用益物权的双重属性。矿业权的转让不仅需要满足法律规定的条件，而且必须专门取得行政许可。

4、权利保护途径不同

建设用地使用权既为民事权利，如果政府方面违反土地出让合同约定未能依约提供土地、违约收回土地以及其他侵犯建设用地使用权行为的，土地使用权人以土地出让合同提起违约之诉，属于民事诉讼范畴。

探矿权采矿权虽然具有用益物权属性，然而基于其行政许可的特性，被侵权人对行政机关不予颁发许可证、不予审批转让许可等行为，应以行政行为属性提请行政复议或行政诉讼予以保护权利；（注③）而其他民事主体对矿业权的侵犯则属于民事侵权的性质，应通过民事诉讼途径解决。

四、矿业权法律实务中几个问题的认识

1、矿权价值的不确定性对矿权作价的影响

矿业权价值的不确定性根源于人类认识能力的局限性。从根本上讲，矿业权的价值（价格）只取决于矿产品储量（矿产资源）能为矿业权人带来的经济效益。（注④）人们无法确切地知晓、断定埋藏于地下的矿产资源的状况，对矿产资源的物质形态本身没有完整确定的认识，只是一种推测与估计，这种推测与估计较之于对确定物的价值评估性质迥异。对于某一确定的物，人们对其实物形态是全面了解、可把握的，人们能清楚地判断该物的使用价值，并籍此使用价值预期该物所能实现的利益，人们将这样的利益价值货币化，这就是价值评估。但对矿产资源状况的推测与估计，反映的是人们对物本身认识的不确定性，人们可以通过一定的物理化学原理及工程技术手段来推测地下矿产资源的品种、数量、精度、成矿条件等直接影响矿产资源价值确定的因素，但由于成矿规律的复杂多变性和地质工作程度的局限性，矿产品品位、储量、矿体厚度等参数客观上存在随着地质勘查及开采工作的每一步推进而变化的可能，人们对此无法准确判断，对矿产资源这个整体的物本身而非仅仅对该物的价值没有确定认识。

尽管主观认知不确定，但客观上矿产资源的物质形态本身是确定的，符合物的确定性与可控性，因而是可交易的。价值的认定是交易双方主观意识范畴，由交易双方主观判断确定，价值评估仅仅为当事人对价值的判断提供参考。正是基于对矿权标的物本身的认识不确定性，交易双方对矿权价值的认定不可避免地带有随机性乃至博彩的属性，投资方愿意承受矿权价值不确定性的巨大风险而博取巨大利润，承诺不因矿产资源的品种、数量、精度、成矿条件等因素的变化而对矿权出资方的出资及所占比例做任何调整，甚而认可矿权价值随货币出资的不断增加而增长，即货币出资不断增加而权益并不相应增大；作价入股的矿权价值随着货币出资的增加而增大，占有的股份比例始终维持不变。

有实例为证：甲方以约定承担并支付至本矿区详查地质工作完成为止的地质勘查费用作为出资，乙方以探矿权作为出资。详查费用最低不低于X元，超出部分由甲方据实支付。在保证最低详查费用投入基础上，无论甲方最终投入的地质详查费用出资额多少，乙方探矿权所占股份比例不变。

这样矿权价值不断增大变化的约定，其法律效力很值得进行法律上的分析探讨。

从股东的出资义务与股东之间的合同关系角度来看，矿业权出资人将矿业权投入并变更登记为公司所有，即完成了出资义务；而各股东在充分知情了解、对矿业权价值的风险完全认同的前提下，自主自愿充分协商达成一致，不存在相互间的欺诈或误导，符合意思自治的根本民法原则。

这样的约定是否涉嫌虚假出资而侵害债权人权益？股东设立公司的投资合同可能侵害的第三人无非是指与设立后公司进行交易的第三人。债权人的利益担保在于公司的全部法人财产，并不依赖于公司股东。依法，除非股东抽逃其出资或滥用股东权利破坏公司独立法人格，否则，股东足额交付全部认缴出资后，不再对公司债权人承担任何经济责任。股东承诺投入非货币化资产，并非承诺投入价值评估后量化为注册资本额的货币，要求股东以其承诺的出资资产作为公司对债权人权益的初始担保是合理的，但要求股东以量化为注册资本额的货币作为对公司债权人的权利担保则是违背股东意愿的。如此说来，股东非货币出资的评估价值与债权人的权益保障并无关联，而且一般来说，认为股东之间关于出资资产的作价是出于共同串通侵害债权人利益的考虑，这实在不符合基本的商业逻辑。

那么，是否违反法律强制性规定呢？公司法第二十七条规定，作为出资的非货币资产必须进行评估作价，以货币化计量公司注册资本额。评估当然就应该得出一个确定的价值额。当事人约定无论以后货币资本增加投资多少，矿权出资所拥有的股权比例维持不变，无疑表明置评估价值于不顾，认可作为出资的矿权价值是变化不定的。公司法第三十一条还规定，如果确定作为出资的非货币资产的实际价值显著低于载入章程中的评估价额，则出资股东应予补足此差额（其实，《公司法》第三十一条规定不尽合理。依上文分析，股东承诺的出资已实际全部交付到公司，就完成了其出资义务，在发现非货币出资财产的作价额显著低于章程所定价额时，应首先允许股东协商调减章程所定注册资本额，并视各方一致意见重新调整股权比例或仍维持原股权比例不变，而非强迫股东增加出资）。矿业权的实际价值是可辨的吗？随着进入实际开采阶段，矿产资源的实物形态渐渐展露，对其价值的认识也就逐渐明晰，可以相对判断出当时对其价值的评估是否显著脱离实际。

公司法这些规定是为保护公司债权人利益而设定的，并非可以作为股东之间主张权利义务的根据，也即是说，纵然矿权入股价值的约定与其实际价值相去甚远，这对于协议各方股东仍然是有法律约束力的。其他股东只有在依法承担了代为补充出资的连带责任后才能向矿业权出资股东要求偿还，而这导致对矿权价值约定的变更，构成对矿业权投资合同的修改，这种修改可以认为是依据合同法第五十四条一款（一）项各方对交易标的物的重大误解情形而修改合同。

2、无约定情形下矿权评估基准日的确定

评估基准日对于评估价值的确定至关重要，评估基准日不同，矿业权价值的评估结果不同。在没有约定评估基准日情形下，如果笼统地将探矿权转移过户之日作为基准日，则合同签订到探矿权过户这样一个长时间的过程将可能导致探矿权价值的重大变化，而且探矿权过户时限有可能没有明确约定或者即使约定却产生了双方均无过错的拖延，这样导致的探矿权评估价值的变化更加难以为合同双方共同接受。合同订立后的客观情势变化超出订立合同当时双方所能预见或应当预见的合理范围，就不应该约束当事人，合同约定的双方作价或者评估作价，应该都是基于签约当时情形的判断，当事人预期的价格应当是对应于当时的。所以，双方未作明确约定的情形下，评估基准日应当确认为合同签订之日。

3、主管部门对评估价的确认对于矿权转让而言是必须的

实例：甲乙双方一致同意甲方拥有的探矿权作价人民币X亿元，至探矿权转移过户时，若经双方委托的评估机构评估且经政府主管部门认定的价款高于上述作价时，按国家有关国有资产管理的相关规定确定成交价；若评估价低于上述作价时，仍以上述作价为成交价。

虽然《国务院办公厅转发财政部关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作意见的通知》（国办发（2001）102号）取消了政府部门对国有资产评估项目的立项与评估结果确认审批制度，实行核准制和备案制，各级财政（或国有资产管理）部门对国有资产评估项目不再进行立项批复和对评估报告的确认批复，有关经济行为的资产评估活动由国有资产占有单位按照现行法律、法规的规定，聘请具有相应资质的中介机构独立进行，评估报告的法律责任由签字的注册资产评估师及所在评估机构共同承担。该《通知》精神似乎被理解为财政或国有资产管理部门不再对一般性国有资产的评估进行立项批复及评估结果的确认，而对于探矿权采矿权这样由专门主管部门管理其评估工作的国有资产另当别论。国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第九条规定，探矿权、采矿权转让的评估工作，由国务院地质矿产主管部门会同国务院国有资产管理部门认定的评估机构进行；评估结果由国务院地质矿产主管部门确认。国务院国土资源部于1999年颁发《探矿权采矿权评估管理暂行办法》，其第十五条规定，地质矿产主管部门对探矿权、采矿权评估结果进行确认，是指对评估报告编写机构的资格、评估方法的合法性以及评估参数选取的合理性、评估有效期等方面进行核定,确认后的评估结果是探矿权、采矿权申请人缴纳探矿权、采矿权价款的重要依据，也是探矿权、采矿权转让人与受让人成交价格的重要依据；第十八条规定评估确认机关对评估报告进行审查，有以下情况的不予以确认：(一)格式及内容不符合本办法规定的；(二)附件不符合本办法规定的；(三)评估方法不符合本办法规定的或方法选用不当的；(四)评估参数选取不合理或缺乏依据的；(五)不符合探矿权、采矿权评估及确认的其他规定的。

虽然《探矿权采矿权转让管理办法》、《探矿权采矿权评估管理暂行办法》颁行于《国务院办公厅转发财政部关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作意见的通知》（国办发（2001）102号）之前，但国家地质矿产主管部门一致并未放弃对探矿权采矿权评估结果的确认，国家地矿行政主管部门对探矿权采矿权评估结果的审查并不仅仅限于程序性的表面审查，而是对评估方法选用、评估参数选取这样绝对专业的事项也进行实质性审查，审查确认的探矿权采矿权评估价值作为成交价的重要依据。考虑到国办发（2001）102号文件是转发确认财政部文件规定，且文件明确系对财政部门与国有资产管理部门的规定，如此仍应认为，对探矿权采矿权评估价值的实体性审查确认仍然是国家规定的必经程序。

4、矿权部分作价、部分付现约定的法律分析

实例：双方约定，甲方探矿权作价X元，其中变现N元由乙方支付给甲方，其余部分折算成甲方股份。全部探矿权进入甲乙双方合资公司。

这样的约定意味着投资方（乙方）花钱购买了探矿权人（甲方）的部分探矿权进而与探矿权人剩余部分探矿权一同整体投入到新公司，这里隐藏了部分矿权转让的过程。依据《矿产资源法》及《探矿权采矿权转让管理办法》之规定，探矿权的分割转让是允许的，但无疑必须经行政审批并办理登记手续，且矿权转让还涉及相应的税收负担。既已隐藏部分矿权转让的过程，实践中当事人往往并不先行申请办理转让部分矿权，而是申请一次性直接将矿权整体转移过户进入新设公司。这样的约定与实际操作存在瑕疵。可以变通约定，变现部分以补偿部分前期地勘投入的形式支付，矿权整体仍由矿权人作价出资投入新设公司，矿权入股的作价金额由双方考虑到已经部分补偿前期地勘费用的因素酌情约定。

5、关于矿权后期作价出资、先期分享股权的约定

实例：甲、乙双方商定，甲方以现金投资入股，乙方以探矿权投资入股，探矿权作

价入股的价款待本矿区详查地质工作完成并对本探矿权进行评估后确定。探矿权作价入股前，甲方投入全部注册资本金，乙方享有约定比例的股权。

这样的约定针对于尚未开展地质详查工作的早期阶段合作。随着勘探工作的不断深入，探明的地质矿产储量不断增大，探矿权的价值无疑会越来越大，矿业权人不愿意过早将探矿权在尚不成熟的情形下低价出资入股，投资方亦乐于见成矿权人对矿权远景的良好预期，因而双方同意待地质详查工作结束、矿产储量报告出来后评估作价，投资方并愿意投入全部前期注册资本，让矿权人分享部分股权，这可以认为是附条件的赠与。

伴随这一约定，往往还同时约定投资方负责全部地质详查所需的费用投入，这部分费用投入又明确作为投资方向合资公司的出资。这样，问题出来了，最终探矿权的形成是探矿权人的初始探矿权与后续详查地勘费用投入的共同产物，这样形成的探矿权为何能够成为探矿权人单独所有的权利？探矿权是一种物权，未经审批许可与登记，该权属不会发生转移，所以在约定办理权属变更转移之前，探矿权属于探矿权人单独所有是无疑的；在该探矿权上的他人投入都不具有物权的效力，只形成债权；由于该详查费用已经作为出资属于公司所有，投资方享有了股权，债权也就成为公司的了，即公司与探矿权人之间就详查费用形成债权债务关系。这样的约定是否意味着虚置注册资本？

 6、矿权人实施探矿采矿行为过程中对土地的利用问题。

探矿权采矿权的权利客体为蕴藏于土地中的矿产资源，土地所有权或使用权的权利客体是土地，矿产资源与土地的天然不可分离的客观性决定着土地所有权或使用权与该土地范围内矿产资源的探矿权采矿权必然相互影响乃至相互干扰，这需要解决。（注④）

《矿产资源法实施细则》第十六条规定，探矿权人享有：在勘查作业区及相邻区域架设供电、供水、通讯管线的权利；在勘查作业区及相邻区域通行的权利；根据工程需要临时使用土地的权利等。《矿产资源法实施细则》第三十条规定，采矿权人有权根据生产建设的需要依法取得土地使用权；同时规定应依照有关法律、法规的规定办理批准或者履行其他手续。可以看出，该行政法规对探矿权的土地使用权利立足于相邻关系性质作出规定，而对于采矿权的土地使用，则要求依建设用地使用权的法律规定办理。

满足地质勘探对土地利用的需求，可以通过两种途径达到：相邻权与地役权。相邻关系与地役权法律制度均是对客观上相互依存、相互影响的不动产权利的行使产生的相互关系的调整。相邻关系规定是关于相邻不动产权利人之间权利义务关系的最低程度行为准则，相邻权性质上属于法定权利；地役权则是权利人为了更便利地利用土地而协商约定双方权利的行使应遵循的规则，属于合同权利。地役权合同的约定较相邻关系的法律规定，对供役地人设置了更多的义务从而更便利于需役地人。矿业权人为了有效实施其矿业权，需要使用他人土地，在其不愿或不能直接取得土地使用权（土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等）的情况下，矿业权人可以通过与土地所有权人或使用权人协商订立地役权合同的形式实现对土地的利用。如果土地所有权人或使用权人不能与矿业权人达成协议设立地役权，矿业权人仍可依相邻关系法律规定寻求保护。《物权法》第八十七条规定，不动产权利人对相邻权利人因通行等必须利用其土地的，应当提供必要的便利。此法律规定给土地所有权人或土地使用权人设定了义务，不得阻挠探矿权人对其相邻土地通行的正当权利。《矿产资源法实施细则》第十六条的规定进一步明晰确定了这些权利。

需要在矿区范围内建立矿山企业时，就涉及到建设用地使用权的取得问题。问题存在于两种情形：

一种情形是在集体所有权土地上设立采矿权，采矿权行使需要取得建设用地使用权时，必须经过国家征收途径收归国有后设立建设用地使用权予以解决。采矿权已经授予，征收集体土地是否能得以实现呢？既然采矿权被视为用益物权，属于私权性质的民事权利，为私有权利人的利益征收集体所有权土地，并不符合法律规定。如果土地征收不成，采矿权人将无法实现其权利。法律规定征收的前提在于采矿权的实施符合社会公共利益，这只有从矿产资源开采对国民经济的基础性地位、行政许可的国家公信力层面得到论证。

另一种情形是在国有土地上已经存在他人的建设用地使用权，矿权人如何行使其采矿权（国家实行建设项目矿藏压覆预先探查制度，采矿权与建设用地使用权互相竞争干扰的情形是较为少见的）。所有权人在同一所有物上设定多个用益物权应以各用益物权均得以合理行使为前提。虽然矿权的标的物与土地使用权的标的物非属同一，但所有权人是同一主体——国家，且矿权标的物——矿产资源与土地使用权标的物——土地在物理空间上渗透包容连为一体，作为所有权人的国家就有义务避免矿权行使与土地使用权的抵触。《物权法》第一百二十条规定所有权人不得干涉用益物权人行使权利，就包括所有权人不得以再行设立其他用益物权的方式影响用益物权人行使权利。依据对这一规定的理解，在先存在的建设用地使用权将阻碍后形成的采矿权对土地的有效使用。 

国家以行政许可途径设立矿业权，却又同时让被授予权利的人无法行使权利，这无疑悖离了国家公信力原则。如果拘泥于探矿权采矿权的纯粹用益物权属性，将无法解决上述土地使用方面的问题。我们只有充分关注探矿权采矿权的行政特许性质，行政特许权得以有效实行事关国家政权的公信力，得以国家强力护卫其实施，必要时得通过征收手段干预相关民事权利而保证行政特许权的行使。

如果不能保证得以实施，国家就不应设立行政许可。

五、结论性意见

基于上述对矿业权法律属性的分析及实践需要的探讨，本文作者认为：矿业权具有部分的用益物权属性，同时具有更强烈的行政特许权性质，只有建立于这样两种权利属性的基础上，才能够合理有效地应对、解决矿业权取得、行使、转让、处置等全部环节中的实践问题。

2008年6月30日

作者联系方式：

单    位：江西明实律师事务所

地    址：江西省南昌市井冈山大道1121号三楼

邮    编：330002

办公电话：0791-2111698

手提电话：13807917050

电子邮箱：seasee8729@sina.com

参考文献的引注：

注①：江平审定、刘智慧主编《中国物权法释解与应用》第314页：探矿权和采矿权人通过缴纳资源税、资源补偿费和其他法定的费用而取得这种对矿产资源勘探、测量及开采的特殊用益物权。

注②：王广成、闫旭骞著《矿产资源管理理论与方法》第31页：矿业权的标的物——矿产资源，在法律上视为消耗物。设立矿业权的直接目的，是将作为标的物的矿产资源在不改变其物质属性的前提下，直接作为初级产品而取得。

第182页：随着开采，所有者的实物资产也逐渐消失，所有者的所有权随实物资产的消失而消失。

注③：江平审定、刘智慧主编《中国物权法释解与应用》第315页：探矿权人、采矿权人在权利的取得、转让、处分等方面都负有公法上的义务，而且发生诸如纠纷时，需通过行政诉讼途径来解决。

注④：王广成、闫旭骞著《矿产资源管理理论与方法》第190页：从理论上讲，探矿权的价格只取决于探矿权所依附的矿权地可能为矿业权人带来的经济效益。

注⑤：第40—41页：认为探矿用地、重要矿产的采矿用地相较于其他土地使用权有优先权；其他矿产使用土地则依物权一般原理处理，先成立者优先，后产生的采矿权人与原土地使用权人不能达成协商一致，采矿权就不能行驶。