论征地补偿费的性质及其分配

张海水

随着法律概念的愈益严谨与立法技术的日臻完善，我国法律已区分征收与征用。征收系强制收购的国家行为，被征收的物的所有权转移为国家所有；所有权不转移、国家只在一定时期阶段内强制取得他人所有的物的使用权，则为征用。

在我国土地公有制下，土地所有权仅有两种形式：全民所有与集体所有，土地征收就唯一体现为将集体所有土地转化为全民所有。集体土地被征收为国有，原所有权人丧失对土地的所有权，因而也就丧失对被征收土地占有、使用、收益、处分的一切权利，包括在被征收土地上设立承包经营权、宅基地使用权、地役权、抵押等用益物权或担保物权。作为丧失所有权的对价，国家依法给予征地补偿。

本文即探讨土地征收补偿的构成、性质及其如何分配。

一、有关土地征收补偿费用构成的现行法律规范

《土地管理法》第四十七条规定了征收土地的补偿项目与标准：

征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三平均年产值的六至十倍。安置补助费按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍，但是每公顷被征收耕地的安置补偿费最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。

征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区直辖市参照征收耕地的标准规定。

被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

《物权法》第四十二条在土地管理法规定的补偿项目之外增加了被征地农民的社会保障费用规定：安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活。

《土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者。安置补助费必须专款专用，不得挪作他用，需要安置的人员，由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，支付给安置单位；不需要统一安置的，发给被安置人员个人或征得其同意后用于支付被安置人员的保险费用。

二、征地补偿费用的分类属性

从总体上概括而言，土地征收是强制剥夺集体土地所有权的国家行为，系所有权转移的强制交易，为此而支付的补偿性质上应该属于交易价款。但鉴于土地征收行为综合复杂，土地征收补偿的目标价值多样，被征收土地的所有权与用益物权现实叠加，我们需要认真分析研究现行法律规定的征收土地补偿各项费用构成的性质，以探寻这些不同类型补偿费用的合理权益归属。

（一）现有法律规定的借鉴

法律层面，无论《物权法》还是《土地管理法》等相关法律并未规定各类征地补偿费用的性质及其归属。

行政法规层面，《土地管理法实施条例》明确规定土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者；安置补助费支付给安置单位，不需要统一安置的，发给被安置人员个人。

依据《立法法》第八条（八）项及《物权法》第五条规定，物权的种类和内容、有关物之所有权的基本民事法律制度只能由法律作出规定，不属于行政法规规定的范畴，国务院以行政法规方式对土地征收补偿款项的所有权归属这样纯粹的民事权利作出规定并不妥当；依此原则，土地管理法将征收其它土地的补偿项目与标准、地上附着物及青苗的补偿标准授权省级政府作出规定，也不符合这一法律规定及立法精神。而且，《物权法》第五十九、六十条规定，农民集体所有是指本集体成员集体所有；农村集体经济组织只是代表该农民集体行使所有权。农村集体经济组织本身并不是所有权人，所以规定土地补偿费归农村集体经济组织所有是不严谨的。

虽然有上述欠缺瑕疵，但对于分析征地补偿费用的性质与归属而言，《土地管理法实施条例》的上述规定还是具有借鉴意义的。

（二）各类征地补偿费用的性质与归属分析

    土地管理法、物权法将土地征收补偿的费用分类为土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费、社会保障费用。对于这些各类费用的性质与归属，我们依次分析如下：

1、社会保障费用

    仔细研究分析《物权法》第四十二条的文本措辞，“支付”土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物的补偿费，“安排”社会保障费用。一为支付（价款）给对方，该价款是属于对方的；一为为对方利益而安排（费用），这费用却是我的，拿出来为对方的利益办事。《社会保险法》第二十条规定，国家建立和完善新型农村社会养老保险制度；新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。依此，被征地农民的社会保险费用安排，性质上属于政府为被征收土地的农民提供社会保险公共服务的政府补贴，不应认定为被征收土地的交易价款，不归属于被征收土地的农民集体或地上附着物及青苗的所有权人。

2、地上附着物和青苗的补偿费

    地上附着物和青苗在法律权属上独立于土地，该地上附着物和青苗的所有权属于土地用益物权人，所以该部分补偿费用归地上附着物和青苗的所有权人所有，而不属于土地所有权人即农民集体所有。

3、土地补偿费

    这项费用显然应该理解为被征收土地的对应价款之基本组成部分，属于土地所有权人即农民集体所有。

4、安置补助费

这是征地补偿费用构成中其性质与权属最为复杂的一类。安置当然是对于人员的安置，似乎安置补助费应该是补助失地农民个人的。但是仔细分析《土地管理法》确定安置补助费的方法可知，安置补助费并非简单按照被征地集体全体成员或被征地的承包经营户实际人员的自然数量确定，而须结合被征地集体的人均占有土地数量来测算出需要安置人口的数量，这意味着，安置补助费取决于被征地集体的土地资产、人口数量等因素的相互结合，不直接对应被征收土地的承包经营者，实质上与被征地集体的土地资产、整体成员状况密切相关。所以，安置补助费并非给予个人的补偿，应该认定为基于土地所有权而给予集体的补偿性质。

三、征地补偿对象的确定与征地补偿费用的分配

（一）地上附着物及青苗补偿费归附着物及青苗所有权人所有，应直接支付给地上附着物及青苗的所有权人。

（二）社会保障费用用于政府为被征地农民办理社会保险支出，直接支付至社会保险缴费账户。

   （三）土地补偿费、安置补助费应该支付给作为土地所有权人的农民集体。

    安置补助费以分配到农民个体为宜。由于农民工进城务工队伍的壮大、城市用工主体的民营化推进、劳动用工法律制度的变化导致终身固定工身份的消失、全社会自主择业的普遍环境状态，对失地农民的就业已不再适宜于统一安置，安置补助费既然是对应于土地被征收后的失地农民的就业目的，不具备统一就业安置的条件，再强调安置补助费专款专用就显得刻舟求剑，削足适履了，应该顺应形势变化明确安置补助费属于被征地农民集体所有，可以发放给失地需要安置的农民。

安置补助费并非一一对应于被征地的承包户，而是立足于被征地集体的土地资产、人口数量等综合情况而支付的，所以安置补助费的分配对象是全部集体成员而非直接的被征收土地承包经营权的农户。村集体可以利用机动地弥补失地村民使其继续拥有原承包地，也可以将征地视为特殊情形对承包耕地进行调整。

（四）土地承包经营权人等用益物权人不应直接从征收土地的政府手中受领补偿款。

《物权法》第一百二十一条规定，因不动产或动产被征收征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿；第一百三十二条直接规定集体土地承包经营权人取得补偿的权利：承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条二款的规定获得相应补偿。

《土地管理法》第二十五条二款规定，被征用（收）土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内持土地权属证书向公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

土地承包经营权人有权依法获得相应补偿，这相应补偿的项目、范围与标准是什么呢？有权取得各类土地征收补偿费用吗？还是只享有与其土地用益物权相匹配的补偿而不享有属于土地所有权人的补偿项目？土地管理法规定土地使用权人可以直接申办征地补偿登记，似乎表明法律认可土地使用权人有权直接从征收主体——国家手中取得补偿、而不是从其用益物权所依附的所有权人——被征收土地的集体手中转付取得补偿。

依据基本的法律关系脉络，土地征收的双方当事人为政府与被征地的农民集体，土地承包经营权人与发包方农民集体形成相互间的土地经营承发包关系。政府征收了农民集体的土地，应该将征地补偿费用支付给被征地的农民集体；土地被征收导致承发包关系的终止，应该依据土地承包经营合同关系处理承包人与发包人之间的权利义务关系，合同有明确约定的，按照合同约定履行；合同未作约定的，也应该依据承发包合同法律关系的原则结合法律规定的给予土地所有权人补偿的实际情况，由发包方给予承包人应该得到的补偿。虽然土地承包经营权也是法律承认的一种用益物权，在法律拟制的层面上是一个独立的物权，但用益物权的客观依附性是改变不了的，土地所有权的转移导致原先设定在土地上的用益物权无法存续。

最为至关重要的理由在于，政府征收的对象是土地所有权，只是行为结果上必然导致设定在土地上的用益物权发生变化。政府征收土地给予的补偿系对包含被征收土地上全部权益状况在内的土地所有权总体现状价值的补偿，并不是对土地上设定的用益物权的补偿。也就是说，如果本质上征收是一种强制交易，那么交易的对方是土地所有权人而不是用益物权人，交易的对价也就理所当然应支付给土地所有权人，用益物权人没有权利从征收方取得补偿价款。

而且，四荒土地通过招标、拍卖、公开协商等其他方式承包，承包人不限于本集体组织成员。此种情形下承包经营权人并不具有集体组织成员的身份，不属于集体成员的承包人无疑只能依据承发包合同向发包方主张权利，无权就征地补偿费用提出任何主张，更没有道理直接向征收土地的政府方取得征地补偿费用。

所以，应该认为，虽然土地承包经营者也享有法律认可的单独的用益物权，但土地征收的对象是土地所有权，征收土地所支付的补偿是对土地所有权价值的补偿，并非直接对于用益物权的补偿，用益物权人不应直接向征收方主张补偿，而应该是土地所有权人农民集体取得征地补偿，用益物权人再从所有权人处取得用益物权相应的补偿。

   （五）征地补偿费用分配的程序合法。

对于征地补偿费用中的土地补偿费、安置补助费由集体组织统一管理、经营或投资还是向集体成员分配，都应该依据《村民委员会组织法》规定的程序，经由村民会议或村民代表大会通过成员集体讨论作出决策而决定。作为有义务支付征地补偿费用的政府，不应以被征收土地的农民集体尚未就征地补偿费用的管理、使用或分配作出决定为由而拒绝或迟延支付，因为很显然，如何用钱是人家的事，付钱则是你的义务，没有道理说你用不好你的钱我就不给应该给你的钱！