法律视角下建国以来的土地所有权制度流变

 摘要：新一轮土地改革已经启动，对农村集体所有土地的国家征收如何予以法律规制成为关注重点之一。从农村集体土地所有权的历史形成角度分析权利的内涵、集体与国家的关系、权属转移的合理对价等项，以此作为制定国家土地管理、集体土地征收法律制度的指导，一定能够提供积极意义。从农民个人的土地私有制转变为农村集体土地所有权并非法律规范使然，土地权利的内涵、权利主体的确定、权利主体间成员的相互关系等并未有明确可鉴别的法律规定予以界定，

这对于集体土地征收、国家土地管理的制度建设都有必要仔细研究。

关键词：农村土地所有权历史  农民个人所有  农村集体所有

主文

以史为鉴，可以知未来。我们国家要进行新一轮的土地改革，对建国以来的土地所有权沿革历程进行梳理，探究历史成因，以发掘成与败的经验教训，对于新一轮的土地制度改革无疑是有积极意义的。本文在查悉相关资料的基础上对建国以来广大农村土地所有权制度的流变进行梳理，期望能从一个角度对土地制度改革提供参考。

一、新民主主义时期土地的农民所有制与国家所有制并存

早在新中国建立之前，中国共产党在其有效控制的范围内就积极

推动暴风骤雨般轰轰烈烈的土地改革运动。建国以后，全国范围全面推行土改。

中国共产党领导全国人民政治协商会议通过《共同纲领》，这一作为建国初期治国纲领的宪法性文件宣称有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，规定凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权；尚未实行土地改革的地区，必须分配土地，实现耕者有其田。《共同纲领》确立了国家建立农民土地所有权的基本制度。在此基础上，由作为国家政权代表的中央人民政府委员会颁行《土地改革法》，对全国范围正在和将要进行的土地改革进行规范；同时，由作为国家最高行政机关的政务院颁发《城市郊区土地改革条例》，对土地改革法规范以外区域的城市郊区的土地改革予以规定。

根据土地改革法的规定：

没收地主土地；征收祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体在农村中的土地及其他公地（清真寺的土地得酌予保留），征收工商业家在农村中的土地，征收超过当地人均土地数百分之二百以上部分的多余土地（可酌情予以照顾），征收富农出租土地之部分或全部；没收、征收以外之土地，当为原状不动。

所有没收和征收来的土地，通过收归国有、统一分配两种方式，转变为国家所有与土地农民个人所有。除规定为国家所有者外，均统一地公平合理地分配给贫苦农民所有，对地主也分给同样一份，如此分配后的土地广泛形成农民个体的土地私有权利状态。国有土地的情形则包括：大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田和矿山及湖、沼、河、港等均归国家所有；原地主所有或公共团体所有的沙田、湖田收归国有；原地主所有的机耕田、有技术性的园、田、场等，经省级以上人民政府批准，得收归国有；分配土地时，县以上人民政府得根据当地土地情况酌量划出一部分土地收归国有，用为示范农场。

除了收归国有、分配给农民个人所有之外，还规定有第三类情形：铁路、公路、河道、机场、海港、要塞等占用的土地，不得分配；农村公益事业（桥、路、亭、渡等）所需小量土地按原有习惯予以保留，不加分配；山林、鱼塘、果园、荒地等及堰、塘等水利设施分配不利于经营者，得由当地政府根据原有习惯，予以民主管理并合理经营之。对于这第三类情形，法律本身并未明确其所有权属性，不进行分配，自然没有转变为农民个人所有，也不收归国有，保持原有习惯并不产生确认所有权归属的法律意义，而民主管理或许正是后来土地集体所有制的滥觞源头。

大城市郊区的土地改革办法另定之，华侨所有的土地、房屋依土地改革法的一般原则另订适当办法予以规定，土地改革法不适用于少数民族地区、不适用于土地改革已基本完成的地区，这些等等例外情形，加之以土地改革法中的第三种保持原有习惯情形，造成新中国初始土地所有权制度的繁复、模糊。

俗话说种瓜得瓜，种豆得豆。建国初始奠基的土地所有权状态影响了此后数十年来土地这一根本资源权属与管理制度的流变轨迹。

二、社会主义改造与集体土地所有权的定型

几乎在土地改革的同时，一些较早实现了农民土地私有的地方，就部分基于生产的实际需要、更多地在党的积极宣传引导下，开始了各种合作互助的生产实践。从以劳动联合为根本的互助组，到承认土地等生产资料私有、入股统一经营、土地分配报酬的初级合作社，发展到土地为合作社共有的高级社在全国普遍建成，国家宣布完成了农业社会主义改造，也就数年光阴（1951年，党中央颁行《关于农业生产互助合作的决议(草案)》，1957年，国家宣布全面完成农业的社会主义改造）。仅仅五六年时间里，中共中央频繁、密集地发布关于农业合作化的决议、通知、指示及批复等各类文件数十份，强调要积极加强党对农业合作化的领导，通过国家扶持帮助建好示范，通过党的强有力的政治思想工作，引领农业合作化的大步前进。农业合作化运动的迅猛发展变化过程，见证了共产党作为执政党的强有力的政策指导与引领作用，终于促成了农村经济基础、土地所有权制度的急剧转变——农民所有制被农民集体所有制取代。在这样一个根本制度急剧变迁的短暂过程中，我们清晰地感觉出法律的作用式微乃至缺席。

1951年以草案形式实行、1953年正式颁布的《中共中央关于农业生产互助合作的决议》，多处直接援引共同纲领的规定，“凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权”，“使各种经济成分在国营经济领导之下，分工合作，各得其所，以促进整个社会经济的发展”， “在一切已经彻底实现土地改革的地区，人民政府应组织农民及一切可以从事农业的劳动力以发展农业生产及其副业为中心任务，并应引导农民逐步地按照自愿和互利的原则，组织各种形式的劳动互助和生产合作”。《共同纲领》关于劳动互助与生产合作的规定无疑成为中共中央推进农业劳动互助合作的宪法性依据。《决议》总结了简单的劳动互助、常年劳动互助、土地入股为特点的生产合作社（初级社）三种主要的互助合作形式，认为这三种互助合作形式都建立在财产私有的基础上，具有私有的性质与合作的性质，这种合作的性质是走向社会主义的过渡形式；指出党的政策的正确性，在于谨慎而又积极地引导它们前进；强调必须坚持自愿和互利的原则发展互助合作运动。

1954年第一部宪法颁布。历史步入到这个时点，国家整体已经在政治上开始踏入从新民主主义向社会主义的过渡，与之相适应的，经济制度也就自然要体现社会主义的集体所有制。于是，中国大地上已经渐次形成了在国家与私人之外的第三种所有权主体——合作社。作为对这一客观现实的反映与鼓励，宪法第五条规定的生产资料所有制主要有：国家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即劳动群众集体所有制；个体劳动者所有制；资本家所有制。合作社集体所有制排在国家所有制之后、个人所有制之前，成为了这个人民民主国家的主要经济所有制形式。宪法以国家最高法律的形式再次确定了土地改革的成果——农民土地所有权的同时，鼓励根据自愿的原则组织生产、供销和信用合作，规定合作社经济是劳动群众集体所有制的社会主义经济或者劳动群众部分集体所有制的半社会主义经济；国家以发展生产合作作为改造个体农业和个体工商业的主要道路。《宪法》序言更宣称过渡时期总任务要逐步完成农业、手工业、工商业的社会主义改造。由此，以农民土地所有制为基础的个体农业走向劳动群众集体所有制经济，是被规划了的前进方向。《宪法》进一步巩固了农业互助合作于合作社集体所有制的合法基础。

遗憾的是，农村集体土地所有制的最终完成并没有遵循法律程序、信守法律逻辑，在制度变迁的过程中留下了拮抗与断裂。

1955年中共七届六中全会《关于农业合作化问题的决议》，将劳动互助性质的合作全面推进到具有初步实体性质的初级合作社的阶段。决议指出：现阶段一般地是以土地入股、统一经营为特点的半社会主义性质的初级合作社，这种合作社是完全社会主义化的过渡形式，它还在基本上或在较大的程度上保留社员的土地及其他一些重要的生产资料的私有权，而不是急于实现生产资料的社员公有化。决议要求在初级合作社里，作为私人所有的入股土地应该取得分红报酬，土地报酬应该稳定一个时期（两年或三年），不应该年年压低，更不应该过早地取消土地报酬。社员应该有少量的自留地。

同年，全国人大常委会通过《农业生产合作社示范章程草案》规定，农业生产合作化的发展，分作初级和高级两个阶段。初级阶段的合作社属于半社会主义性质，有一部分公有的生产资料，对于社员交来统一使用的土地和别的生产资料，还保留着社员的私人所有权。随着生产的发展和社员社会主义觉悟的提高，合作社对于社员的土地逐步地取消报酬，对于社员交来统一使用的其它生产资料，用给付代价或别的互利的办法，陆续地转为合作社公有，也就是全体社员集体所有，这样就过渡到高级，高级阶段的合作社属于完全社会主义性质，社员的土地和别的生产资料都已经公有化了。

1956年6月30日，一届人大三次会议通过、国家主席公布的《高级农业生产合作社示范章程》第二条宣称按照社会主义的原则，把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有，组织集体劳动；第十三条规定入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社所有。

其他生产资料是通过给付代价或别的互利的办法转为合作社公有，而土地则是逐步地取消报酬、就转为了公有。上升到高级合作社，初级社中作为私有的土地入股可以分红取得报酬，如何可以不经自愿同意、没有经过任何等价处置就断然失去了所有权呢？何以取消所有权的收益功能，就取消了所有权本身？这在法律逻辑上是断裂的。

1954年8月10日中央农工部《关于半社会主义性质的农业合作社如何逐渐社会主义化问题复东北局电》关于土地公有化问题如何实现作出了所有文件中最为清晰的表述：“鉴于中国的基本区域地少人多，农民对土地的私有和依赖观念尚极深厚，所以土地这一基本生产资料的公有化，不宜采取直接改变所有权的方式，而应如中央指示，随着生产的逐步发展而逐步降低以至最后废除土地报酬。在废除土地报酬以后，实现了完全的按劳分配，土地私人占有的作用与意义就根本上发生变化，如果再禁止土地买卖，那么在实质上就与公有差别不大了。仅将地契留在社员手里，这是关系不大的问题，因为即使实现了完全的集体所有制，社员退社时也还需要另行调剂给予土地。至于如何在法律上规定土地公有或国有，是社会主义的农业经济制度，最后巩固起来，可以留待以后再来考虑。”

好一个留待以后考虑，不予解决。这里也许还隐藏着潜台词：农民私有的土地是分配得来的，并没有支付对价而取得，且其获取时间仅仅数年而已，现在放弃土地所有权如取得对价，似乎不符历史事实，不合理。但究竟如何，不得而知。而国家立法机关却自此长期三缄其口，问题从未得到解决。由宪法与土地改革法确定为农民的土地所有权仅仅三五年之后变成了农民集体土地所有权，其间的合法性问题如同一个斯芬克斯之谜留给了后世人们，也许他们足够聪明去解答。

三、三级土地集体所有制度的稳定

接下来的那个时代（总路线、大跃进、人民公社时代），我们国家政治、社会治理的指导意识形态非常激进。

1958年8月29日中国共产党《关于在农村建立人民公社问题的决议》指出，农业生产合作社已不能适应形势发展的需要，建立人民公社才是指导农民加速社会主义建设提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义所必须采取的基本方针，号召“共产主义在我国的实现，已经不是什么遥远将来的事情了”。欲速则不达，违背规律盲动，无疑要受惩戒。于是，又紧急地全国范围对人民公社进行整顿。

1959年4月中央政治局上海会议做出《关于人民公社的十八个问题》决议，1960年11曰3日中央发出《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，到1961年3月《农村人民公社工作条例（草案）》的出台，期间还不乏许多其他的政策文件，指向的核心要领在于三番五次地强调队为基础、三级所有的农村集体所有制根本制度。到1962年2月中央工作扩大会议（七千人大会）上，毛泽东承认错误、承担责任，“首先是中央负责，中央又是我首先负责”。自此以后，农村人民公社维持队为基础、三级所有的根本制度一直没有变更。

根据《农村人民公社工作条例（草案）》，在生产大队范围内，除了生产队所有的和社员所有的生产资料以外，一切土地、耕畜、农具等生产资料，都属于生产大队所有。生产大队必须把劳动力、土地、耕畜和农具，固定给生产队使用。生产队一级的所有权包括超产奖励、包产任务外的经营收入、节约资金、自有资金购买的生产资料和设备、自有资金兴办的基本建设等。公社在经济上是各生产大队的联合组织，行政上行使乡政府的职权，可以举办社办企业，可以从生产大队提取公积金。条例并没有专门条款规定人民公社一级的所有权对象。对于社员，条例规定房屋永远归社员个人所有，公社分配的自留地长期归社员家庭使用。

1962年9月27日《农村人民公社工作条例修正草案》做出了几处修正：生产大队为基础改为生产队为基本核算单位，人民公社的组织可以是三级，也可以是两级，即公社和生产队，生产大队不再是基础。与此相应地，生产队范围内的土地都归生产队所有，社员的自留地、自留山、宅基地都明确归属生产队所有。集体所有的山林、水面和草原，凡归生产队所有比较有利的，都归生产队所有。这种制度定下来以后长期不变，至少三十年不变。关于生产大队的所有制，条例原文为“有些生产大队，现在仍然作为基本核算单位，只要群众同意，就应该积极办好。”这些生产大队参照有关生产队基本核算单位的规定处理各项工作，其他生产大队性质上转变成类似人民公社派出机构形式管理生产和行政工作的机构。公社所有的山林，一般地应该下放给生产队所有，不宜于下放的，仍旧归公社或生产大队所有。

至此，形成了生产队为基础、（公社、大队、生产队）三级所有的农村集体土地所有制制度。需要特别提示的是，这一根本经济制度的形成并非法律规制、也非法律确认的结果，并非所有权历史地、自然地延续的逻辑结论，一定程度上也背离了初始的自愿、互利原则。

四、农村土地个人私有制的法律存续间隙

我们可以看到，依据土地集体所有制转变的最后一份具有法律属性的文件——《高级农业生产合作社示范章程》的规定，仍然明显地保留有土地私有的空间。是否加入合作社不是强制的，农民仍然可以自主独立于合作社，可以单干，也可以维持劳动互助组，而且不够条件的地主富农加入合作社还需经过批准的；对于丧失劳动力、历来依靠土地收入维持生活的社员，通常用公益金维持他们的生活，在必要的时候，也可以暂时给以适当的土地报酬；对于那些已经统一经营其土地的返乡不愿入社的农民，应该把原已统一经营的土地或同等数量和质量的土地给他；应该抽出一定数量的土地分配给社员种植蔬菜；坟地和房屋地基不必入社；而且，社员有退社的自由，社员退社的时候可以带走他入社的土地或者同等数量和质量的土地。这么多种种特别情形，表明当然还存在合作社集体所有制以外的个人土地所有制。  

没有明确无疑的法律规定取消个人土地所有制，没有经过必须的、通常合理的法定程序以终结原本合法的个人土地所有制，那么就应该说，在法律意义上，农村土地的个人所有制是一直存续的，直至明确的法律规定予以禁止。

只是历史跨入人民公社的风云年代后，就没有了任何法律的影子，没有人还认真地对待土地的法律权属事项。邓子恢曾在1962年《关于当前农村人民公社若干政策问题的意见》报告中向主席、中央分析所有制问题方面存在着很多混乱现象，其中之一就包括，六十条和小队核算指示虽然确定集体所有制并允许个人小私有，但国家尚无法律保证，司法机关无法可守，有时还不敢受理。为此他提出了确权的法律重要性。但如泥牛入海，提出这些见解的本人也不久受到人身打击。

对于合作社集体经济与农村土地的集体所有的形成，中国共产党的政策一直要求自愿与互利。但实践中，共产党强有力、事实上无可抗拒的思想教育、宣传引导力量必定会裹挟那些左顾右盼、见风使舵的犹豫的人们，而且规划的、超短时限内必须完成的任务要求，必然体现于现实中存在的软硬兼施、让人无奈的力量的催促；而对于互利，政策文件中常常要求识大体，坚定方向，不要斤斤计较，合作社运动中的生产资料折价公有、土地与劳动分配因子比例的确定、股份基金的交纳与取回等等都是事关社员个人的切身利益，互利本意味着价值对等的交换，但是对等被视为计较而影响大局的，是应该摒弃的，所以互利是粗糙的，以至于总是侵害剥夺一部分人而迁就另一部分人。精确地界定权利、有力地维护保障权利，是法律的属性，在土地改革法之后，国家立法机关对于土地所有权制度变革这样重大的法律事项无所作为，这令后辈人们承受沉重的历史包袱。

法律的生命不在于逻辑而在于经验，权利的正当性基础在于其形成取得的历史合理性。农村集体土地所有权的历史渊源对于其权利内容、相关权利人之间的相互关系、权利保障的途径与方法、国家管理的手段与措施、国家征收的必要条件与对价补偿等等，无疑具有基础性的意义与作用，这是一个宏大议题，愿有识之士群策群力，为此提供有益、有力的意见建议。本文且以管窥之见抛砖引玉。

撰稿人：江西明实律师事务所

张海水律师